摘 要
中央经济工作会议提出2024年积极的财政政策要适度加力、提质增效。2023年，地方债成为积极的财政政策扩大投资、稳定增长、带动就业的重要手段。本文回顾2023年地方债发行使用偿还的基本情况，重点分析当前较为关注的若干问题，并对下一阶段做好工作提出建议。
关键词
地方债 逆周期 调节
中央经济工作会议提出，2024年积极的财政政策要适度加力、提质增效。本文重点分析当前较为关注的若干问题，并对下一阶段做好工作提出建议，包括进一步做好地方债项目和资金管理、地方政府债券（以下简称“地方债”）本息偿还管理工作、统筹地方政府债务风险化解与稳定发展的关系、推动财政体制改革等。
地方债发行、使用、偿还情况
（一）发行情况
2023年，地方债发行情况呈现以下特点：
第一，发行总量超上年。据财政部政府债务研究和评估中心《地方政府债券市场报告》统计，2023年1—10月，全国发行地方债84745.72亿元（一般债券30776.95亿元、专项债券53968.77亿元）。从总量上看，前10个月发行总量已超上年全年约1.1万亿元。
第二，前10个月新增债券发行已超九成。1—10月，发行新增债券43355.76亿元，其中新增一般债券6573.88亿元，新增专项债券36781.88亿元。新增一般债券与新增专项债券发行量分别占当年发行限额的91.30%和96.79 %，接近完成全年新增债券发行计划量，有效服务于稳增长、扩投资的目标。
第三，发行特殊再融资债券，落实一揽子化债方案。1—10月，发行再融资债券41389.96亿元，占总发行量的48.84%。其中，一般债券24203.07亿元，专项债券17186.89亿元。为落实一揽子化债政策，10月起开始发行特殊再融资债券，用于化解地方政府存量债务。10月当月发行再融资一般债券8228.70亿元，是上月的16.27倍（见图1）。
第四，平均发行利率总体下降。1—10月，地方债平均发行利率为2.90%，较年初先降后升总体下行（见图2），较上年同期下降13BP。其中，一般债券平均发行利率为2.80%，专项债券平均发行利率为2.96%。地方债平均利率发生变化有两个原因：一是货币政策下调金融机构存款准备金率等利率，引导市场利率有所下降。二是受地方债发行定价换锚影响。深圳、广东等发行主体从过去参考“财政部-中国国债收益率曲线”转向参考“财政部-中国地方政府债券收益率曲线”设置投标区间。三是10月后受特殊再融资债券放量发行等因素影响，利率有所回升。
第五，平均发行期限略有下降。1—10月末，地方债平均发行期限为12.58年，同比减少0.84年。其中，一般债券7.47年，同比减少0.53年；专项债券15.49年，同比减少0.19年。10年期及以上债券50549.38亿元，占比为59.65%，比上年同期减少8.14个百分点，比上年全年减少6.25个百分点（见图3）。
（二）使用情况
一是新增债券超五成投向基础设施领域。据财政部数据，1—10月，新增地方债主要投向以下领域：市政建设和产业园区基础设施12857.05亿元，占比30.85%；交通基础设施7559.55亿元，占比18.14%；社会事业7405.38亿元，占比17.77%；保障性安居工程4860亿元，占比11.66%；农林水利3946.37亿元，占比9.47%；支持化解中小银行风险1590亿元，占比3.82%；生态环保1449.61亿元，占比3.48%；仓储物流基础设施836.38亿元，占比2.01%。可见，基础设施类建设仍然是地方政府新增债券的最大投向领域，占比超五成。
二是逐步扩大专项债券投向领域及用作资本金范围。随着新基建、新能源领域自2022年纳入专项债券投向领域，2023年这两大领域开始兴起，新型基础设施投入416.64亿元，新能源投入81.53亿元。2023年专项债用作项目资本金的领域新增新能源、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3个领域。据《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（2023年8月28日），截至2023年7月末，约2200亿元专项债券用作项目资本金，引导带动社会投资。
（三）偿还情况
1．保障按期还本付息。据财政部数据，1—10月，地方债到期还本付息共计44920亿元。其中，偿还地方债本金34387亿元，占本息偿还的比例为76.55%；偿付利息10533亿元，占比23.45%。
2．利用再融资债券偿还本金比例近九成。前10个月，在偿还本金中，通过发行再融资债券偿还本金30610亿元，占本金偿还的比例为89.02%。
3．积极通过盘活资产、统筹财政资金等方式还本付息。各地积极通过盘活存量资金资产资源、统筹财政资金等方式偿还本金3777亿元，占本金偿还的比例为10.98%。利用财政资金还本付息的金额占还本付息总额的31.86%，约占同期地方政府综合财力的7.15%。
展望与建议
（一）进一步做好地方债项目和资金管理工作
按照中央经济工作会议精神，针对存在的问题，要进一步做好地方债项目管理和资金拨付管理工作。
一是加强项目全生命周期管理。扎实推进项目前期准备工作，把好项目审批关，严格落实专项债券项目负面清单管理，从源头把握专项债券项目收益平衡关系，防范化解相关风险。同时，加强各部门协调，积极推动项目建设，尽快形成实物工作量，更好发挥地方债在逆周期的稳投资、稳增长作用。
二是强化专项债券资金使用管理，合理扩大专项债投向领域及用作资本金范围。合理把握债券资金支出进度，保障资金及时拨付，推动项目建设，提高资金管理使用效益。合理扩大专项债券投向领域及其用作资本金范围。例如进一步扩大和细化专项债券投向领域；将专项债用作资本金的范围扩大支持供热、供气、发电站、城市轨道交通、保障性租赁住房等建设。
（二）切实做好地方债本息偿还管理工作
近年来，各级政府高度重视偿还地方政府债务，通常在当年预算中优先安排“三保”（保基本民生、保工资、保运转）、债务偿还等资金。接下来，各地仍需积极统筹各项收入，盘活相关资产资金存量，结合“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等各项刚性支出需求和债务到期时间，稳妥安排、按期偿还地方债本息。同时，鼓励省级财政建立各地债务偿还备付制度。该兜底时兜底，在关键时刻最大限度保护辖区内各级政府的信用；不该兜底时不兜底，切实压实基层政府责任，防范道德风险和救助依赖。
（三）统筹地方政府债务风险化解与稳定发展的关系
一是进一步摸清各地区债务规模和偿还规划。在严禁新增隐债、推动融资平台转型的背景下，切实摸清地方债务，为推动法定债务与隐债合并监管奠定扎实的基础。
二是扎实落实一揽子化债方案。在特殊再融资债券化解存量债务的基础上，鼓励财政、金融等多方联动，支持多种方式化债。例如通过债务核减、抵销、展期、转移、置换等方式逐步偿还与化解存量债务，尤其是城投公司的隐债。
三是在化解债务中，要稳定经济发展。对于债务风险高的地区，要在化债中寻找新发展路径，改善营商环境，更多激发民间投资活力、引进外资，提高金融服务实体经济的能力，促进消费。对于债务风险较低的经济大省，要真正挑起大梁。第一，发挥经济建设优势，扎实推动高质量发展，保持高水平安全，能多干就多干一些，为全面推进科技创新、强国建设、民族复兴伟业做排头兵。第二，发挥上缴财政收入和稳就业等方面的优势，以先富带后富，为全国经济作出更大的贡献，促进实现中国式现代化。
（四）推动财政体制改革
在加强地方政府债务管理的同时，还应推动新一轮财政体制改革，理顺上下级财政关系，加大转移支付力度，以体制机制创新充实地方财力，保障债务资金专款专用，提高地方政府债务资金管理水平和使用效益。加大省、市级对市、县基层一般性转移支付特别是均衡性转移支付、县级基本财力保障等转移支付力度，并尽早下达到基层财政，以便基层能更及时、更全面地统筹运用好相应资金。以体制机制有效遏制资金被挤占挪用，防范化解隐债风险。
◇ 本文原载《债券》2024年2月刊
◇ 作者：中国财政科学研究院金融研究中心副研究员 龙小燕
中国财政科学研究院硕士研究生 刘昊伦
◇ 编辑：陈森 鹿宁宁
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